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La « règle d’or » budgétaire : un débat constitutionnel américain.

La Chambre des représentants a été saisie en 2011 d’une proposition de loi constitutionnelle tendant à imposer à l’Etat fédéral des budgets en équilibre : H. J. RES. 2. Joint Resolution Proposing a balanced budget amendment to the Constitution of the United States (référence de la version modifiée du texte). Cette proposition n’a (évidemment) pas prospéré.

Ce n’était pas la première fois qu’un amendement constitutionnel comparable était soumis aux Chambres, la présidence Clinton ayant même été en la matière la « période de référence ». Et, de manière constante, c’est la notion de « budget équilibré » (balanced budget) qui est éprouvée par les acteurs publics dans le débat sur ce qu’il est convenu d’appeler en Europe la « règle d’or ». Cette convention de langage est trompeuse puisqu’il s’agit plutôt d’éviter que les dépenses de l’Etat fédéral ne soient supérieures à ses recettes. Aussi la notion de « budget équilibré » n’interdit-elle pas un budget excédentaire.

La proposition de loi constitutionnelle

La Constitution des Etats-Unis serait ainsi agrémentée de nouvelles dispositions prescrivant notamment que :

1. Au cours du même exercice fiscal, le montant total des dépenses ne peut dépasser celui des recettes, à moins que les trois cinquièmes des membres de chacune des deux chambres du Congrès, dans un vote par appel, n’adoptent une loi autorisant exceptionnellement un déficit.

2. La limite de la dette publique contractable par les États-Unis ne peut être augmentée, à moins que les trois cinquièmes des membres de chacune des deux chambres du Congrès, dans un vote par appel, ne votent une loi autorisant exceptionnellement cet accroissement.

3. Avant chaque exercice fiscal, le Président des Etats-Unis transmet au Congrès un projet de budget fédéral qui soit à l’équilibre.

4. Les textes de loi tendant à l’augmentation des recettes publiques ne peuvent être définitivement adoptés qu’à la condition d’avoir été adoptés par une majorité de membres de chacune des chambres du Congrès, dans le cadre de votes par appel.

Au sens de cette proposition d’amendement de la Constitution, la notion de « recettes » exclut les emprunts et celle de « dépenses » exclut le paiement du capital de la dette publique (les intérêts de la dette seraient en revanche pris en compte).

La proposition de loi constitutionnelle prévoyait encore que le Congrès « pourrait » renoncer à ses prescriptions pour tout exercice fiscal au cours duquel une déclaration de guerre aurait été faite ou pendant lequel les États-Unis seraient engagés dans un « conflit armé représentant une menace militaire imminente et sérieuse à la sécurité nationale ». Cette « clause de sauvegarde » serait mise en œuvre par une résolution commune ayant force de loi votée par les deux chambres du Congrès et adoptée dans chacune des Chambres par une majorité du nombre entier de ses membres. La « clause de sauvegarde » de la proposition de loi constitutionnelle précise que cette renonciation exceptionnelle et provisoire à la « règle d’or » doit être circonscrite au déficit spécifique ou à l’augmentation spécifique de recettes rendu(e) nécessaire par le conflit armé qui l’a déterminé(e).

Le refus des démocrates

Plusieurs arguments ont été développés par les démocrates pour justifier leur hostilité à ce texte.

Le premier argument se rapporte à l’utilité même de telles prescriptions constitutionnelles, compte tenu de ce qu’elles ne contiennent pas de règles ou de mécanismes spécifiques d’exécution. Surtout, il a été dit que si le Congrès pouvait ou voulait voter un budget à l’équilibre, il le ferait sans avoir besoin d’y être contraint par une provision constitutionnelle.

Le deuxième argument se rapporte à la menace que ces prescriptions feraient peser sur des programmes de l’Etat fédéral, notamment des programmes prioritaires ou fondamentaux, compte tenu de la faible probabilité de réunir les trois cinquièmes nécessaires pour déroger à la règle d’équilibre : « La discussion récente de la levée de la limite de la dette contractable par le gouvernement fédéral nous a dangereusement approchés d’un défaut sur la dette américaine en raison du conflit de positions idéologiques sur la manière dont nous devrions acquitter les factures de notre pays. Il n’y a aucune raison de supposer que le Congrès pourrait rassembler les trois cinquièmes requis s’il était souhaitable de déroger à la règle d’équilibre » (Chris Van Hollen, CR, Démocrate).

Surtout, la proposition de loi constitutionnelle est analysée, au-delà même des démocrates, comme une habilitation implicite donnée aux tribunaux de s’immiscer dans la politique budgétaire de l’Etat. La question ici est double : comment et avec quelle expertise économiciste et comptable les tribunaux pourront-ils évaluer et statuer sur la constitutionnalité d’un budget fédéral ? comment le Congrès ou le pouvoir exécutif pourront-ils tirer les conséquences de telle ou telle décision judiciaire d’invalidation. S’agissant de la deuxième question, il a été dit que les « impasses budgétaires » auxquelles le Congrès peut parvenir sont plus aisément surmontables par lui (par des compromis, notamment lorsque la continuité et le fonctionnement régulier de l’Etat sont en jeu) que celles qui seraient la conséquence de décisions judiciaires. Encore faudrait-il que les juridictions fédérales et la Cour suprême veuillent s’approprier des recours formés sur le fondement de la « règle d’or ». En même temps, quel sens y aurait-il à les voir invoquer la Political Question Doctrine (avec ou sans l’idée [très discutée dans la littérature juridique et politique] que les Pères fondateurs se sont rigoureusement abstenus d’inscrire des normes de résultat dans la Constitution) pour s’interdire de donner effet à une énonciation de la Constitution d’autant plus précise qu’elle dicte aux pouvoirs publics un résultat ?

Pascal Mbongo
9 août 2012

Tags : Amendement constitutionnel − Dette publique − Equilibre budgétaire − Political Question Doctrine − Normes constitutionnelles de résultat − Obligations constitutionnelles de résultat.

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