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Constitution et conflits d’intérêts des gouvernants : Hillary Clinton et la « clause des émoluments », Blogdalloz, 20 janvier 2009

On le sait, l’une des différences culturelles (et spécialement de culture juridico-politique) entre les États-Unis et la France se rapporte à la manière dont on pense le conflit d’intérêts. Alors qu’en France c’est plutôt l’abus du conflit d’intérêts qui est invalidé à travers les dispositions juridiques relatives à la prise illégale d’intérêts ou au pantouflage des fonctionnaires, aux États-Unis c’est le principe même du conflit d’intérêts qui est jugé problématique. Ainsi, dans le contexte de la formation de la nouvelle administration américaine (V. notre étude : « Le cadre juridique de la passation des pouvoirs présidentiels aux États-Unis », Pouvoirs, 2009), les candidats aux fonctions gouvernementales, aux emplois de fonctionnaires politiques des agences fédérales ou des départements ministériels doivent montrer patte blanche quant à la non-possession d’intérêts contradictoires avec le service du gouvernement fédéral. C’est le cas d’Hillary Clinton et de sa nomination au Département d’Etat, s’agissant des activités contemporaines de son époux (un problème politique que le président élu, B. Obama, pense avoir conjuré), mais s’agissant aussi de sa justiciabilité à la « clause des émoluments ».

La « Clause des émoluments » (emoluments clause) est fixée à l’article I, section 6, alinéa 2, de la Constitution des États-Unis qui dispose : « Aucun sénateur ou représentant ne pourra, durant la période pour laquelle il a été élu, être nommé à une fonction civile relevant de l’autorité des États-Unis, qui aurait été créée ou dont le traitement aurait été augmenté durant cette période ; aucune personne occupant une charge relevant de l’autorité des États-Unis ne sera membre de l’une des deux Chambres tant qu’elle exercera ces fonctions ». Cette clause est présentée comme rendant inconstitutionnelle la nomination d’Hillary Clinton à la fonction de secrétaire d’État puisqu’un décret (executive order) de Georges W. Bush a augmenté le traitement du secrétaire d’État en janvier 2008, soit un an après le début du mandat d’Hilllary Clinton en tant que sénateur de l’État de New York.

La conformité de certaines nominations à cette clause a été contestée à plusieurs reprises sans cependant jamais empêcher ces nominations. L’inéligibilité des candidats concernés a souvent été levée au moyen d’une loi réduisant le montant du traitement à un montant inférieur ou égal à ce qu’il était avant le début du mandat du candidat pressenti. Cette méthode de contournement de la clause des émoluments remonte à la nomination du sénateur Philander Knox aux fonctions de secrétaire d’État par le Président Taft en 1909. Par la suite, cette méthode fut mise en œuvre en 1973 afin de permettre la nomination par le Président Nixon aux fonctions de ministre de la justice (United States Attorney General) du sénateur William Saxbe. D’où, précisément, le fait que cette méthode soit appelée le « Saxbe fix ». La méthode fut encore utilisée à deux reprises, en 1980 afin de permettre au sénateur Ed Muskie d’être nommé secrétaire d’État, et en 1993 afin de permettre la nomination du sénateur Lloyd Bentsen au poste de ministre des finances (secretary of treasury).

La plupart des juristes américains – et spécialement les deux spécialistes universitaires de la Clause des émoluments, les professeurs Michael Stokes Paulsen et John O’Connor ­– considèrent que le « Saxbe fix » est inconstitutionnel, cette thèse s’appuyant sur une interprétation littérale des dispositions de la Constitution : aux yeux de cette doctrine, le simple fait d’avoir augmenté le traitement attaché aux fonctions en question pendant le mandat congressionnel du candidat pressenti aux fonctions gouvernementales conduit à son inéligibilité, quel que soit le montant effectif du traitement au moment de la nomination, autrement dit même en cas d’abaissement de ce montant entre-temps. Une modification législative ultérieure ne suffit donc pas à « corriger » l’inconstitutionnalité foncière de la nomination. Cependant, les juridictions fédérales ont jusqu’ici été plus accommodantes. Ainsi, en 1937, la constitutionnalité de la nomination de Hugo Black à la Cour suprême fut contestée au motif qu’une loi sur les pensions de retraite des juges avait été votée durant son mandat de sénateur. La requête introduite devant la Cour suprême fut néanmoins rejetée par la Cour en raison d’un défaut d’intérêt à agir des requérants (Ex parte Levitt, 302 U.S. 633, 1937). Plus récemment, une instance fut rejetée pour le même motif par une cour d’appel fédérale, ce à l’occasion de la contestation de la nomination du membre de la Chambre des représentants Abner J. Mikva comme juge fédéral du circuit de Washington D.C. (McClure v. Carter, 513 F.Supp. 265, Idaho, 1981).

Dans la discussion doctrinale contemporaine sur le cas d’Hillary Clinton, certains ont avancé que la clause des émoluments n’était pas un obstacle constitutionnel à sa nomination au département d’État dans la mesure où l’augmentation des émoluments du secrétaire d’État décidée en janvier 2008 n’avait pas été le fait d’un acte législatif (pouvoir législatif) mais d’un décret (pouvoir exécutif), l’idée étant que la justification de la clause des émoluments est l’empêchement d’une sorte d’auto-enrichissement des membres du Congrès à la faveur de leur basculement dans la branche exécutive. Si cette interprétation a pour elle la rédaction initiale de la clause des émoluments lors des débats de la Convention de Philadelphie (cette rédaction faisait en effet référence à une augmentation votée par le pouvoir législatif), elle est néanmoins battue en brèche par la rédaction finale de la Clause, celle-ci ne faisant aucune référence à la source formelle (loi ou acte de l’exécutif) de l’augmentation.

La question de la clause des émoluments devrait donc être le premier test sur sa conception de la Constitution du président élu Barack Obama, au-delà de ses déclarations de principe et de ses prises de position sur certains arrêts de la Cour suprême. Ce que le cas Clinton a néanmoins de singulier pour Barack Obama c’est que si l’intéressé a toujours été hostile à l’originalisme – avec ce que ce courant herméneutique, promu notamment par le juge Antonin Scalia, a d’exaltation de l’intention réelle ou supposée des Pères fondateurs (V. notre étude : « L’agenda judiciaire du 44e président des États-Unis », Esprit, janv. 2009) – le dynamisme interprétatif en matière constitutionnelle consistera ici en le vote d’une loi (la majorité démocrate au Congrès est en passe de voter un texte inspiré du « Saxbe fix » pour le compte d’Hillary Clinton) qui, par une sorte de fiction (le retour aux émoluments d’avant le mandat au Congrès du candidat pressenti), permet de sauvegarder l’intégrité de la clause constitutionnelle.

Stéphanie Gruet
Allocataire de recherche en droit public (Poitiers)
Visiting Scholar à Moritz Law (Colombus, Ohio)

Blogdalloz, 20 janvier 2009.

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